7月28日，重庆召开全市户籍改革工作会议，宣布正式启动全市的户籍改革。按照《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，未来10年，重庆将实现1000万农民转户成为城镇人口，其中，2010-2011年计划转户338.8万人。
这是重庆作为统筹城乡综改实验区的一项重大改革项目，也是中国首个大规模的户籍制度改革。若此次户籍改革成功完成，重庆非农户籍人口比重将提升至60%，也将为全国的户籍制度改革探索出一条路径。
千万农民转户两步走
根据规划，重庆市户籍制度改革将分为两个阶段进行：第一阶段是2010年至2011年，将有条件的农民工及新生代登记为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，新增城镇居民338万人；第二阶段是2012年到2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80万-90万人，新增城镇居民700万人。届时，重庆主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人。
重庆方面称，此次户籍制度改革的总体思路是坚持综合配套、有偿自愿，分阶段推进、分群体实施、分区域布局。
为保证转户农民的农村权益和城市保障顺利对接，重庆户籍改革方案设计了缓冲政策。方案规定，农村居民转户后，可最长3年内继续保留宅基地和承包地的使用权、收益权，期间自愿退出宅基地使用权、农房及承包地的，可按相关标准获得补偿和补贴。转户后，还可继续保留农林地使用权，享受计划生育扶助政策。在退出承包地经营权前，可继续享受与土地结合的各项惠农政策。同时，转户后还可依托工作单位，分类参加重庆征地农转非人员养老保险、企业职工养老保险或城乡居民养老保险；可申请公租房、廉租房等，并被全面纳入城镇教育、就业、医疗等保障体系。
在区域布局上，方案提出，重庆籍农民凡在重庆主城务工经商5年以上，在远郊区县城务工经商3年以上，均可申请转为当地城镇户口。此外，还可以通过购买商品住房、投资兴办实业等方式，获得城镇户口。
据了解，与改革相关的3个配套文件《农村土地退出与利用办法（试行）》、《社会保障实施办法（试行）》与《农村居民转户实施办法（试行）》，已经于同期颁布。
“城市化移民”的隐忧
全面启动户籍改革，是重庆统筹城乡的改革探索的重大突破，同时亦有众多难题在考验重庆改革的智慧。
此前有消息称，重庆推进户籍改革的重要动因是城市建设用地的困境。重庆可用建设用地仅9000多平方公里,基本已用完。而今后几年，全社会基础设施用地、工业用地、城市人口增加，需要新增2000多平方公里土地。
地从哪来？西南大学教授邱道持认为，重庆近年来增加了大量的城市常住人口，但是很多人依然保持农民身份，造成了耕地闲置、宅基地废弃、大量土地资源被浪费。对此，重庆设想的方案是，农民进城，承包地流转，宅基地复垦为耕地，新增建设用地指标以“地票”的形式进入农村土地交易所，最后增加城市建设用地。
事实上，按照改革方案，转户居民退出宅基地使用权和农房的，将获得3笔补偿资金，包括参照同时期区县(自治县)征地政策对农村住房及其附着物给予的一次性补偿；参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿；参照地票价款政策一次性给予购房补助。
转户居民退出承包地，可以得到按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准所给予的补偿。而据重庆官员透露，目前重庆农村正在展开全面土地、林地的确权，届时将考虑把农村土地使用权的收益权和处置权分开，农民转为市民后，可保留土地收益权，而处置权则交给相关信托机构，由这些机构集中招商，引进大户，开发农业项目。
重庆选择了渐进式改革路径。重庆曾在位于主城的九龙坡区实行试点，推出“宅基地换住房，承包地换社保”的改革方案，提供住房和社保的资金来源，则主要来源于通过“地票”将农村建设用地与城镇建设用地“增减挂钩”的运作。但实践证明，农民的搬迁安置，新型农村社区的兴建，以及宅基地复垦，使政府负担沉重。农民购房成本与补偿之间的差额，也成为农民不小的支出。如果政府没有雄厚的资金实力，将很难负担巨大的初始成本。
此外，重庆现有的产业布局和经济总量，能否承载如此巨大的城市化移民计划，也是值得关注的焦点。要真正完成农民转户成为城镇人口，一个基本条件就是城市能否满足这些新增城镇人口的就业需求。一位研究当地经济的区域专家说，仅以重庆主城区的经济产业辐射和影响能力，恐怕难以实现重庆城市化中“大城市带大农村”的目标。
而重庆官方对此则非常乐观。重庆市市长黄奇帆表示，重庆今年的工业产值将过万亿，未来将以20%-30%的速度增长，到2020年工业总产值将达到4万亿。净增的3万亿元工业销售值至少会增加500万-600万个就业岗位，而有五六百万工业人群就有五六百万服务人群，也即是说，重庆今后能够增加1000万左右的就业岗位，满足千万名转户农民。
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评论员祝乃娟：
重庆给农民增加“土地换户籍”的选择
目前，很多地方政府对于农转非的规定，都是被当作一种优惠或者奖励给小范围人群，比如广州市规定配偶为硕士，结婚满两年就可以转为城市户口；深圳对于高级技能人才也有着可以转户的规定。重庆此次户籍改革是真正将这一“优惠”面向广大农民外来工。
近年来，社会上对于户籍制度改革的共识是众多改革之中最为充分的，但是改革至今仍未大规模起步，这或许也是近年来如此众多改革领域内最缺乏改革动力的一个。因为改革就意味着福利扩大化，需要地方政府的财政支出作为支撑，因此户籍制度改革呈现出一种自下而上的改革路径，即一些创新与迈步都出自地方政府。
重庆市的改革，除了决策者的决心与勇气外，最重要的支撑就是其财政底气以及福利型改革思路。根据重庆市长黄奇帆的说法，重庆由于国资增值而形成第三财政收入。从2002年到2008年6月底，重庆市属经营性国有资产从1700亿增长到7000亿，增加了四倍，使得政府的财政能力底气很足。有了较好的财政收入，重庆也能在众多公共服务领域有更大作为，例如重庆花大气力建造公租房。
不过，人们最关注农民与农地剥离之后一旦失业，将更加困难。此次改革也给转户农民提供了一个选择权，他们会拥有一个三年的过渡期，允许转户的农村居民，在最长三年内继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权；转户居民退出宅基地使用权和农房的，将获得三笔补偿资金。
对于转户进城的农民工安居乐业，重庆的思路是以市场机制解决就业生存问题，大力发展服务业，增加就业岗位，吸纳这些转户农民。这无疑是正确的思路，基于工业强力发展的重庆，服务业水平有着非常大的提升空间。而对于那些仍然留在农村的农民来说，城乡统筹可能更需要公平，他们对土地的产权应当得到尊重，土地流转的探索步伐应该更大一些，尊重农民对于土地增值的企业家才能，提供更多的非强制式选择。如果一开始就笼统地担心投资风险会令农民有失地风险，那么无异于因噎废食。
重庆的最终目标是“打造内陆香港”，并为中国的户籍改革提供新的思路。重庆要形成主城区城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇居民300万人，城乡居民自由互通、权益公平、城市一体的户籍制度体系。城乡自由互通最重要的就是自由迁徙，只有做到了权益公平才能真正实现这一点，人口迁徙带来的收益及其福利负担在市、区县、城镇分布基本均衡，城乡壁垒才会真正打破，人们自由迁徙才能实现。而权益公平、城乡一体就需要政府强力改善区县城镇的公共服务，包括交通、教育、医疗等方面，积极推动其他要素的自由流动及城镇福利均等化。
北京学者秋风：
土地换户籍是一宗公平交易么？
重庆启动了据说是史上最大规模的农转市改革计划。听起来令人兴奋。毕竟，全国大部分地方都坚持把农民拒绝在城市之外，不给予他们城市户籍。重庆的做法则似乎完全打开了城市之门。
不过，重庆如此大方是有条件的：农民必须交出土地。按照《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》的规定，对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权；在承包期内允许保留林权；鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。在中国，鼓励的意思一般都是必须。
还有一些地方也在进行农民转市民制度改革，背后都有这样一套交换法则：农民交出土地，换取城市户籍，从而可以享受城市居民的好处。这种好处，各地政府会有很多承诺。但唯一可信的是社会保障。至于就业，不管政府怎样承诺，事实最终证明也只是说说而已。因为，国有企业的规模可能确实在膨胀，但它们根本不具备创造就业岗位的能力。目前中国社会的就业岗位基本上为私人企业提供，对于私人企业，政府不可能做出硬性安排。
面对政府提出这样的交易机会，重庆的农民们会做出怎样的选择，我们无从知晓。但至少从理论上、从法理上，似乎可以提出一些商榷意见。
政府之所以向农民开出这样一个交易条件，是因为，政府认定，农民户籍转成市民户籍之后，就可以享受到与城市居民均等的公共服务与公共品。很多人也都依据这一点而呼吁，应当给予那些为城市做出了贡献的农民工、外来人口以城市户籍。总之，大家都认为，市民身份带着巨大的福利收入。
这既是户籍制度应当改革的理由，但也是构成户籍制度改革的阻力所在，同时，也成了户籍制度改革变成户籍的制度性买卖的起点：既然城市户籍是一笔收入，怎么能让农民白白地获得这样一大笔收入呢？农民在获得城市户籍的时候，交出土地，也就成为顺理成章的事情。当然是交给政府，由政府以低廉价格获得本属于农民的土地，拿这些土地来进行经营，获取土地财政。按照重庆市的设想，整个户籍改革需要投入的1200亿元资金中，相当一部分来自于农民退出的宅基地、承包地，政府将通过整治流转获取收益，用以支付农民退地赔偿金及户籍制度改革的部分配套资金。同时，农民自己也要拿出部分补偿金来缴纳社保和医保费用。
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这一套制度设计听起来完全合乎经济学的逻辑。但是，在政府设计的户籍交易过程中，农民究竟将会获得净收益，还是遭受净损失？难说！反正，按照当下政府的基本行为逻辑，当政府积极地促成一笔生意的时候，农民从中获得净收益的可能性似乎微乎其微。当然，完全可以推测，很多农民会接受这一交易。但这并不能说明什么，很可能只是因为，在现有的制度框架下，农民没有其他选择。
把农民强行推到这样一个不得不拿土地交易户籍、公共服务和公共品的位置上，这做法是不道德的。乡村居民作为公民，本来就应当享受到与同一区域内城市居民大体均等的公共服务和公共品。这是现代国家维持自己生存的第一道德原则，也是现行宪法的基本原则。现行城乡户籍分割制度违背了这一原则。当然，它真正的错误不在于区分了农村户籍与城市户籍，而在于把不同户籍变成了不平等地分配权利和福利的法律与政治等级身份依据。按照这样的户籍制度，政府只对城市居民承担福利责任，对乡村居民基本上不承担这种责任。
这样，城乡居民所享受的福利之间形成了一个巨大落差，而且，除去少数几年例外，这个落差在过去六十年中持续扩大。正是这样的制度让城市户籍具有巨大价值。但与其说是价值，不如说是政府对农民的公共服务和公共品欠账。现在，政府没有努力地去偿还这笔欠账，反而把这个户籍拿出来出售给已经遭遇过一次制度性剥夺的农民，让农民拿土地来交易。
也许，人们该跳出土地换户籍的经济学逻辑陷阱，而从保障和维护农民作为公民的主体性的政治平等角度、从增加农民选择的宪政经济学角度来考虑农民的市民权问题了。市民权就是公民权，公民权的本质是平等。一个人，不论是生活在城市，还是生活在乡村，只要在同一行政区域内，理应获得大体均等的公共服务和公共品。这个区域内的城乡公共服务和公共品如果不均等，政府当推进这方面的均等化。政府承担这方面的义务是无条件的，居民不需要拿自己的什么东西与政府做买卖。面对公民，政府不应当是商人；面对政府，农民也不应当是乞讨者。
律师斯伟江：
土地换户籍的四个疑问
为什么重庆这几年这么火爆？古话说，天下未乱蜀先乱，而今，重庆俨然是各种改革的试验田，除了红歌、打黑、治警之外，最大的动作，现在莫过于要让1000万农民变为市民。如果说，解放前，农民是希望耕者有其田的话，如今似乎农民的愿望是：耕地诚可贵，户籍价更高。然而，是真的吗？如果说，城乡二元体制是一个痼疾的话，重庆这一着是否就妙手回春了呢？
据重庆市政府秘书长陈和平介绍，重庆户籍改革分为两个阶段。2010年到2011年，将重点推进300多万有条件的农村居民转为城镇居民，解决在城镇有稳定职业和住所的200多万农民工及其家属、40万失地农民和70万农村及大中专学生的户口问题，形成科学有序的人口城镇机制。第二个阶段是2012年到2020年，在此期间，重庆市将进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80到90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农籍人口比重提升到60%，主城区聚集城镇居民达到1000万人，区县城聚集城镇居民600万人，小城镇聚集城镇居民300万人，形成自由互通、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。
看了这么多，只有几个关键词：土地，社保，自愿，工作。农民交出去的是土地，得到的是户籍。然而，户籍不过是一张薄纸而已，户籍的背后是社会保障。然而，光有户籍，没有社保，或许连农民工都不如，毕竟农民还有一块地可以把根留住。光有社保，没有工作，游手好闲的日子恐怕在哪里都不好过。
先谈农民的土地问题，政府说，农民在依法自愿有偿的条件下，退出了在农村的宅基地和承包地。政府发言人强调，“两个不变：一是所有权不变，农村的土地归农村集体所有；二是用途不变，如果原来是宅基地，就属于农村的建设用地，如果是承包地，就收归农村的农用耕地，用途是不改变的”。但是，接下来的回答和前面回答不一：“对农民实施退地补偿的机构初步定为两类：一类是农村的土地整治机构；二类是国有土地机构。如果退出的土地在城市规划区内，下一步要转为城镇建设用地，但现在还没有实施征收的，按照土地储备政策对待，由国有土地机构来实施补偿。补偿后，土地的利用分为三类：一类是储备整治，等待今后征地变现；二类是复垦变为耕地；三类是直接进行土地流转”。
说白了，农民退出的土地，最后可以转为国有，能卖的就卖。这叫所有权不变？用途不变？
关于社保，社保的钱从哪里来？政府发言人说，“制度设计中设计了几方面的资金：一是财政资金，政府每年增长的财政收入；二是每年城市建设中产生的征地补偿、房地产土地收益；三是转户农民的宅基地进入地票市场置换取得的收入”。笔者愚见，重头戏或还在卖农民退出的地所得，在征地补偿时，会不会如同寻常政府征用土地时，低估了农民的地价，这种土地换户籍，会不会变成卖的没有买的精，甚至强买？因为土地征用权在政府手中。
自愿原则，什么叫依法自愿的条件？假如一个村中，有一半农民同意，一半不同意转呢？如果真的自愿，一半的承包地不愿退出，另一半退出的承包地政府想规划为工业用地，怎么办？如果说依法，根据《村民委员会组织法》，村民大会不同意土地换户籍，个别村民要换，依法不能换，换不换？依法自愿，依什么法？如果不自愿是否就会被自愿？政府会不会挑肥拣瘦，城郊的土地好，农民转过来，偏远的土地贫，农民慢慢等？
关于工作的问题。重庆市长黄奇帆说，“重庆今年的工业产值将过万亿，未来将以20%-30%的速度增长，到2020年，工业总产值将达到4万亿”。众所周知，中国经济已经高速发展多年，很多经济学家都预测会有一个调整，而重庆市长居然认为未来要以20%-30%的速度，再发展10年，速度之快，时间之长，其乐观程度均超出理性判断。而一旦城市无法消化这么多农民市民的工作，这些农民工，一没有土地和宅基地；二没有工作；三，或者还会反悔原来卖地卖便宜了。
上千万转换户籍的农民工中，要是有几百万闲着无事又心怀不满的人，这个城市会成怎样的境况？笔者或者是杞人忧天，城乡二元制确实需要解决，重庆政策的出发点或许是好的，但是，执行时有没有考虑过复杂的社会现实，以及执行中的法律障碍。然而，天下从来没有那么讨巧的事情。
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